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Ultimo aggiornamento ore 9.18 del 14/12/00

LE CAVE ILLECITE: LA CASSAZIONE RIPROPONE 
INDIRETTAMENTE IL SISTEMA DI PERSEGUIBILITA' PENALE
Maurizio Santoloci*

La questione delle cave è stata e continua ad essere fino ad oggi una 
storia infinita. Infatti , in via pregressa, dopo anni di dibattito 
giurisprudenziale e dottrinario , le Sezioni Unite della Suprema Corte 
hanno stabilito che le cave sono soggette al regime depenalizzato della 
autorizzazione nel campo della normativa urbanistico- edilizia e che, 
dunque, ogni illecito riguardante la coltivazione delle stesse non può 
integrare un reato ("Per l'apertura e la coltivazione di una cava non è 
richiesta la concessione edilizia del sindaco, ond'è che in materia non 
è configurabile il reato di cui all'art. 20, comma primo, lett. b, L. 28 
febbraio 1 9 8 5, n. 47 ". Cass. pen., sez. un., 13 ottobre 99 3, n. 11 , 
c.c. 18 giugno 1993, Antonelli).
Tale pronuncia pose fine a una intensa elaborazione giurisprudenziale 
che, per la verità , aveva visto prevalente l'orientamento contrario 
(peraltro da noi apertamente sostenuto su questa rivista) in base al 
quale le cave, che oggettivamente rappresentano uno degli interventi 
più macroscopicamente incidenti sulla morfologia del territorio e sugli 
assetti urbanistico- edilizi dell'area interessata, venivano considerate 
tra le prime opere soggette al regime della concessione urbanistica 
comunale che riguarda tutte le modifiche ed alterazioni dell'assetto 
territoriale di maggiore rilievo ed incidenza.
Si veda per tutte: "La consegna, fatta dall'art. 117 della Costituzione, 
delle cave alle Regioni concorre con la competenza a queste stesse 
attribuita per l'urbanistica, senza che quest'ultima competenza, 
articolata sul doppio livello regionale e comunale, possa, essere 
fraintesa come assorbente rispetto alla competenza del Comune 
limitatamente alla sola materia delle cave. Una competenza 
urbanistica compattata per la sola attività estrattiva sull'ente regione 
contrasterebbe con l'autonomia comunale sancita dall'art. 128 Cost. 
che riconosce al Comune l'amministrazione dell'assetto e 
dell'utilizzazione del proprio territorio senza eccezione alcuna: 
dell'autonomia comunale sono altrettanti corollari, infatti, sia l'art. 9 
della legge 8/6/90 n. 142, che attribuisce al Comune tutte le funzioni 
amministrative che riguardino il territorio comunale precipuamente 
nei settori dell'assetto e dell'utilizzazione del territorio sia, prima 
ancora, l'art. 1 della legge 28/1/77 n. 1O che subordina alla preventiva 
concessione ogni attività di trasformazione non soltanto edilizia, ma 
anche urbanistica del territorio. La dizione "ogni attività" dell'art. 1 
legge n. 1 0 cit. e quella di "lavori" da eseguirsi, di cui al successivo 
art. 20, impediscono che si possa prendere spunto dalla data più o 
meno remota da cui é iniziata l'attività estrattiva, per ritenere sottratto 
a ogni controllo preventivo il progressivo avanzamento del fronte di 
cava sul territorio comunale con il relativo sconvolgimento 
geomorfologico. Anche l'attività estrattiva é subordinata alla 
preventiva concessione del sindaco. Per la presunzione di legittimità, 
che accompagna l'operato degli organi della pubblica 
amministrazione e che é garanzia di certezza dei rapporti con i 
cittadini, spetta al giudice di merito, competente per il procedimento 
principale, vagliare se gli indagati, nella mancata richiesta e 
ottenimento della preventiva concessione per l'attività estrattiva, siano 
stati inevitabilmente e incolpevolmente fuorviati dal pregresso 
atteggiamento omissivo di detti organi". (Cass. pen. sez. III - cc 
7/4/93 - n. 5640 - Pres. Glinni - Rel. Raimondi - imp. Patucchi; 
conformi tra le altre Cass. pen. Sez. III - 9/12/92 - n. 2218 - Pres. 
Accini - Rel. Raimondi - lmp. Montanari; Cass. pen. Sez. III - 9/12/92 
- n. 2220 - Pres. Accini - Rel. Raimondi - lmp. Di Girolamo + 2; 
Cass. Pen. sez. III 12/3/93, Salesi). Secondo tale interpretazione la 
coltivazione di una cava era soggetta ad una doppia valenza 
normativa: da un lato la normativa specifica selettiva per l'esercizio 
amministrativo e formale della coltivazione di cava, e dall'altro 
l'intervento del sindaco in ordine agli aspetti urbanistico-edilizi 
disciplinati dalla legge numero 47/85 (giacché appariva, ed ancora 
oggi francamente a noi appare assurdo) che uno degli interventi di 
maggiore incidenza e trauma sul territorio debba essere, relegato nel 
modesto e trascurabile campo degli illeciti amministrativi soggetto ad 
autorizzazione amministrativa mentre, ad esempio e paradossalmente, 
il muro di cinta in cemento che circonda la cava o la piccola dimora 
del custode, realizzata in mattoni sarebbe soggetto a regime della 
concessione urbanistico- edilizia e quindi sanzionata penalmente.
Pur tuttavia la citata pronuncia delle Sezioni Unite è stata 
assolutamente chiara e non dava luogo ad equivoci. Di fatto, dopo tale 
pronuncia ogni intervento di politica giudiziaria tendente a perseguire 
le cave illecite con gli strumenti penali è stato soggetto a moratoria 
generale in quanto detta sentenza ha eliminato ogni possibilità 
conseguente. Certamente il danno a livello territoriale ed ambientale è 
stato incalcolabile in quanto è logico che le coltivazioni illecite di 
cave hanno goduto in tal modo di un lasciapassare ambientale 
assolutamente incontrollato ed incontrollabile, giacché il modesto 
regime sanzionatorio amministrativo, a fronte di budget di impresa 
assolutamente cospicui e fortunati, assume un aspetto deterrente 
preventivo e repressivo assolutamente modesto se non addirittura 
insignificante. Si devono registrare, per la verità, alcune isolate 
pronuncia della III Sezione Penale della Corte di Cassazione che in 
modo dichiaratamente antitetico alla precedente pronuncia delle 
Sezione Unite, avendo asserito espressamente di non poter 
condividere l'interpretazione così come tracciata dallo stesso organo 
collegiale, hanno continuato a ribadire autonomamente la natura 
concessoria del regime gestionale delle cave e quindi a confermare le 
sentenze di condanna per assenza di concessione, riportando 
l'esercizio abusivo della cava nel settore penale. Si veda: "Per 
l'apertura e la coltivazione di una cava non è richiesta la concessione 
edilizia del sindaco sicché non è configurabile il reato di cui all ' art. 
20 comma primo lett. b) legge 28 febbraio 1985, n. 47; ciò in 
considerazione del fatto che in materia di cave e torbiere l'autorità 
comunale non ha potere di controllo, né sotto forma di autorizzazione, 
né di concessione, perché l 'attività urbanistica è strettamente 
correlata agli insediamenti sul territorio e, per quanto questi possano 
diversificarsi, è certo che non è tale una attività estrattiva. Pertanto, il 
reinterro di una cava di pozzolana dismessa nemmeno è soggetto ad 
assenso del sindaco, ciò del resto risulta dal D.L. 25 maggio 1996, n. 
285, che all'art. 9 comma settimo, tra gli interventi subordinati alla 
sola denuncia di inizio dell'attività prevede, alla lett. b), le "opere di 
demolizione, reinterri e scavi, che non riguardino la coltivazione di 
cave e torbiere", perché quando reinterri e scavi concernono tale 
materia sono regolati dal D.P.R. 9 aprile 1959, n. 128, dettante norme 
di polizia delle miniere e delle cave."(Cass. pen., sez. III, 9 settembre 
1996, n. 2864, c.c. 1 luglio 1996, Scacco). 
Va tuttavia altrettanto ricordato che, contemporaneamente, altre 
Sezioni della Corte di Cassazione nel contempo hanno varato 
pronunce singole in modo del tutto antitetico e cioè perfettamente 
adeguandosi al principio precedentemente stabilito dalle Sezioni 
Unite.
Dunque se pure a livello di giurisprudenza di merito si sono registrate 
anche sentenze sempre favorevoli al regime concessorio (e quindi 
penalmente rilevante) per le cave abusive, di fatto lo sbarramento 
generale posto dalle Sezioni Unite ha fino ad oggi pesato (come del 
resto è giusto che sia) nell'ambito di tutte le attività di accertamento di 
Polizia giudiziaria e di verifica giurisdizionale e quindi, di fatto, 
sostanzialmente tutto il complesso delle cave abusive a livello 
nazionale è rimasto in un regime di moratoria modestamente soggetto 
a improbabili sanzioni amministrative.
Fermo restando detto principio basilare, registriamo oggi una 
importante e raffinata sentenza della terza sezione della Suprema 
Corte (Cass. pen. sez. III - 9.10.1997 - Rel. Postiglione - P.G. 
Calderone - lmp. Sabatini) che affronta il tema sotto diverso profilo e 
ripropone, indirettamente, la perseguibilità penale delle cave abusive 
nonostante la citata pronuncia delle Sezioni Unite.
I fatti traggono origine da una pronuncia del Pretore di Latina che 
assolveva l'imputato dal reato di cui all'art. 20 lett. b) Legge47/85 
(aver proseguito i lavori, nonostante l'ordine di sospensione n. 266/92, 
consistiti nella coltivazione di una cava di pozzolana), con la formula 
"perché il fatto non é previsto dalla legge come reato, richiamandosi 
in motivazione alla sopra citata sentenza delle Sezioni Unite della 
Cassazione che ha escluso la necessità di una preventiva concessione 
edilizia nella materia.
Il procuratore generale ricorreva osservando che il richiamo alla 
decisione delle Sezioni Unite é irrilevante, allorché venga contestata 
non la prima ipotesi dell'art. 20 lett. b) legge47/85 (ossia la mancanza 
di concessione), ma la seconda ipotesi dello stesso articolo 20 lett. b), 
cioè la prosecuzione dei lavori nonostante l'ordine di sospensione del 
Sindaco (ordine finalizzato a conservare lo stato dei luoghi per finalità 
pubbliche anche diverse da quelle edilizie in senso stretto, come nel 
caso della coltivazione di una cava di pozzolana ritenuta non 
compatibile ed illegittima).
Secondo il ricorrente l'articolo 20 lettera b), seconda parte, della legge 
47/85 configurerebbe un autonomo potere cautelare del Sindaco, un 
atto dovuto per fattispecie abusive sul territorio, anche diverse da 
quelle tradizionali di lavori senza concessione o in difformità dalla 
concessione (esempio, lavori in contrasto con la prescrizione degli 
strumenti urbanistici, con particolari modalità esecutive imposte dal 
Regolamento comunale o da altre norme), cui conseguirebbe, in caso 
di inosservanza, una autonoma e specifica sanzione penale. La 
Suprema Corte ritiene in motivazione il ricorso fondato nei suoi punti 
di diritto e fa proprie le relative argomentazioni sancendo che "il 
potere di vigilanza del sindaco, che in base all'art. 32, l  comma della 
legge 1150/42 si esercitava soltanto sulle "costruzioni", é stato esteso 
dall'art. 4 della legge 47/85 all'"attività urbanistico - edilizia sul 
territorio comunale". In tal modo viene recepita la fondamentale 
distinzione tra "edilizia" ed "urbanistica", nel senso che "assetto ed 
utilizzazione del territorio" costituiscono materia più ampia rispetto 
alle costruzioni (art. 80 DPR 61 6/77), con la conseguenza della 
estensione del potere-dovere di vigilanza del Sindaco a tutte le attività 
od opere sull'intero territorio comunale, onde assicurarne la 
rispondenza alle norme di legge, ai regolamenti ed alle prescrizioni 
del Piano Regolatore Comunale.
L'attività di vigilanza del Sindaco non é, dunque, finalizzata soltanto 
all'accertamento, prevenzione e repressione degli "illeciti edilizi", ma 
anche di quelli "urbanistici" o comunque incidenti sul territorio 
attinenti ad altri usi non conformi alle leggi. Si spiega, perciò, il 
potere cautelare del Sindaco di sospensione dei lavori e perfino di 
demolizione e ripristino dello stato dei luoghi ex art. 4, 2  comma 
della legge 47/85 per le "opere eseguite senza titolo" (non si fa 
riferimento dunque alla sola concessione) in violazione non solo della 
normativa edilizia statale, ma anche delle norme statali e regionali 
urbanistiche vigenti o adottate, ovvero di altre normative sul vincolo 
idrogeologico, sui vincoli storico-artistici ed archeologici, sui vincoli 
paesaggistici, ecc. Si noti che le violazioni sopra indicate possono 
consistere anche in opere di alterazione non consistenti in lavori 
edilizi in senso stretto, come ha rilevato più volte la giurisprudenza.
La vigilanza ed il potere di intervento del giudice si estende, in forza 
del richiamato art. 4 legge 47/85, perfino ad opere ed interventi che 
rientrano nella competenza d'altre amministrazioni, in uno spirito di 
collaborazione istituzionale, per la finalità comune di assicurare 
l'assetto del territorio ed il suo corretto utilizzo.
In questo contesto, ritiene la Corte che vada letto l'art. 20 lett. b) della 
legge 47/85, il quale prevede la medesima sanzione penale per due 
condotte 0autoriome, la prima consistente nella esecuzione di lavori 
in assenza di concessione od in totale difformità, la seconda nella 
prosecuzione di lavori nonostante l'ordine di sospensione.
Poiché il presupposto dell'ordine di sospensione dei lavori non é 
costituito solo da opere soggette a concessione, può fondatamente 
ritenersi che il legislatore abbia voluto punire il comportamento di 
chiunque contrasti l'intervento cautelare del sindaco, cui spetta la 
vigilanza del territorio. Né può invocarsi al contrario l'art. 650 c.p., in 
quanto tra le ipotesi ivi previste (sicurezza, igiene) non é ricompresa 
quella attinente alla tutela dell'assetto del territorio. Naturalmente la 
sanzione penale ex art. 20 lett. b) seconda parte Legge 47/85, 
presuppone che l'attività illecita sul territorio sia in corso e non già 
terminata, che sia stata accertata una illegittimità e non 
semplicemente ritenuta possibile, che il provvedimento sia motivato, 
che il provvedimento sia portato a conoscenza degli autori dell'abuso.
Si comprende allora, come giustamente osserva il PM ricorrente, che 
la finalità dell'art. 20 lett. b), seconda parte, sia quella di impedire la 
prosecuzione di lavori (inteso il termine in senso ampio) e che l'ordine 
di sospensione debba assicurare la salvaguardia dello stato dei luoghi, 
onde prevenire le ipotesi di danno e le misure, soltanto successive, di 
demolizione o di ripristino. Nel caso delle cave, proprio per il loro 
rilevante impatto sul territorio, la Corte, mentre esclude la necessità di 
una concessione "edilizia" in conformità all'orientamento discusso in 
dottrina e giurisprudenza delle S.U., 18.3.1993, Mattioni rileva che la 
materia rientra a pieno titolo nel concetto di "urbanistica" ed assetto 
del territorio. Conseguentemente, nella presente fattispecie, 
legittimamente il sindaco con ampia e dettagliata motivazione, 
adottava un provvedimento di sospensione dell'attività di cava perché 
in netto contrasto con le leggi regionali, con gli strumenti urbanistici e 
con il vincolo paesaggistico. Il Pretore di Latina, che già si era 
occupato del caso con una precedente sentenza (assolvendo l'imputato 
ex art. 20 lett. b) legge 47/85 perché era stata contestata l'assenza di 
concessione e condannandolo ex art. 1 sexies L. 431/85) non poteva 
assolvere con la sentenza impugnata dalla distinta imputazione di 
prosecuzione dei lavori, ritenuta illegittima dal Sindaco a prescindere 
dalla concessione edilizia, ma doveva verificare soltanto se esisteva 
un ordine di sospensione e se di questo sussisteva o meno la 
violazione, applicando la relativa sanzione penale (art. 2, lett. b), 
seconda parte, L. 47/85).
Nel caso di specie la contestazione riguardava, infatti, soltanto la 
prosecuzione di lavori ed opere che il Sindaco riteneva illegittimi, a 
nulla rilevando la questione se le cave debbano essere sottoposte o 
meno ad una preventiva concessione.
Si é già chiarito che il potere di vigilanza del Sindaco ed il potere di 
sospensione non sono condizionati dal presupposto che si tratti 
soltanto di attività edilizia soggetta a concessione, ma attengono a 
tutto il territorio ed anche ad attività (come sbancamenti, alterazioni 
del paesaggio, dello stato dei luoghi soggetti a vincolo idrogeologico, 
cave non conformi alle leggi regionali o alle destinazioni urbanistiche) 
che possono essere realizzate senza opere edilizie in senso stretto. 
Peraltro questa Corte ha già ritenuto che "anche se per una 
determinata opera non fosse necessaria la concessione edilizia, non ne 
discenderebbe tout court la insussistenza del reato punito dall'art. 20, 
lett. b), L. 47/85, consistente nella prosecuzione dei lavori nonostante 
l'ordine di sospensione della Autorità amministrativa (Cass. Sez. III, 
23.3.1997, Bernardi; Cass. Sez. III, 13.4.1997, Scurto)."
Dunque, ferma restando la natura di illecito amministrativo della 
coltivazione originaria e primaria della cava, l'ordinanza del sindaco 
di sospensione dei lavori resta comunque doverosa anche se l'illecito è 
di tipo squisitamente amministrativo (oltre che, naturalmente, per 
quelle opere che risultino abusive perché in violazione del regime 
concessorio).
Da questo momento in poi si apre un secondo momento giuridico 
autonomo che riguarda l'osservanza o meno da parte del titolare della 
cava dell'ordinanza sospensiva.
L'interpretazione della Terza Sezione della Cassazione, a firma della 
prestigiosa penna del Consigliere Amedeo Postiglione, che è uno dei 
magistrati più esperti nel campo dei reati ambientali, argomenta, ed è 
assolutamente condivisibile , che la legge numero 47/85 non vincola 
affatto il regime sanzionatorio (penale ) dell'articolo 20, lettera b) alla 
inosservanza del provvedimento sindacale di sospensione dei lavori 
soltanto al caso in cui questi lavori originariamente erano soggetti alla 
concessione urbanistico- edilizia e solo ad essa.
L'ordinanza del sindaco deve, quindi, essere considerata 
onnicomprensiva e la sua inosservanza determina un autonomo 
illecito di natura penale sulla base della citata lettera b) dell'articolo 
20 della legge urbanistico- edilizia.
Dunque, anche se i lavori di cava abusiva in se stessi originariamente 
sono soggetti a semplice sanzione amministrativa, la successiva 
inosservanza dell'ordinanza del sindaco per la sospensione dei lavori 
stessi fa scattare l'ipotesi sanzionatoria senz'altro penale in esame.
Tale sentenza determina una conseguenza pratica di primissimo 
livello.
Premesso infatti che l'accertamento dell'attività di coltivazione di cava 
illecita è nella prima fase soggetto, seguendo l'interpretazione delle 
Sezioni Unite, soltanto ad un illecito amministrativo che viene 
accertato dal comune, resta fermo il punto che il sindaco dopo 
l'accertamento di tale illecito amministrativo , deve comunque 
ordinare la sospensione dei lavori e notificare il proprio 
provvedimento al titolare della cava.
Il titolare deve a questo punto sospendere l'attività di cava e se, 
invece, continua ad esercitare l'attività stessa, la mancata 
ottemperanza all'ordinanza del sindaco, fa scattare l'inosservanza del 
provvedimento sanzionata espressamente in modo trasversale e non 
selettivo dall'articolo 20, lettera b), citato, come sanzione penale e 
dunque quell'attività che fino a quel momento era ritenuta 
esclusivamente soggetta a regime amministrativo dopo l'intimazione 
sindacale non osservata diventa soggetta al regime penale proprio a 
causa della mancata osservanza del blocco dei lavori.
Si può facilmente intuire la portata innovativa, ma soprattutto 
estremamente operativa a livello nazionale, di tale sentenza della 
Cassazione in quanto fornisce nuovamente in mano agli operatori di 
Polizia giudiziaria e in mano al magistrato penale, un rinnovato ed 
efficace strumento di intervento per contrastare il dilagante e 
devastante fenomeno delle cave abusive che stanno stressando su tutto 
il territorio nazionale le aree di maggiore interesse naturalistico.
Quindi, riteniamo che sulla scorta di tale sentenza della III Sezione 
Penale oggi un organo di polizia giudiziaria possa legittimamente 
procedere sulla base del codice di rito penale nei confronti del titolare 
della cava abusiva che continui l'attività dopo l'ordinanza di 
sospensione sindacale, e poiché trattasi comunque adesso e in tale 
seconda fase di reato, può naturalmente attivare anche gli strumenti 
forniti dalla procedura conseguente quali ad esempio il sequestro.


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